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最高院指導案例解讀

2018-07-23

內蒙古秋實房地產開發有限責任公司訴呼和浩特市人防辦人防行政征收案

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作者   天津張盈律師事務所律師  郭筱岑



1.裁判觀點

建設單位違反人民防空法及有關規定,應當建設防空地下室而不建的,屬于不履行法定義務的違法行為。建設單位應當依法繳納防空地下室異地建設費用的,不適用廉租住房和經濟適用住房等保障性住房建設項目關于“免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費”的規定。

 

2.基本案情

2008年9月10日,被告呼和浩特市人民防空辦公室(以下簡稱呼市人防辦)向原告內蒙古秋實房地產開發有限責任公司(以下簡稱秋實房地產公司)送達《限期辦理“結建”審批手續告知書》,告知秋實房地產公司新建的經濟適用住房“秋實第一城”住宅小區工程未按照《人民防空法》第二十二條、《人民防空工程建設管理規定》第四十五條、第四十七條的規定,同時修建戰時可用于防空的地下室,要求秋實房地產公司2008年9月14日前到呼市人防辦辦理“結建”手續,并提交相關資料。2009年6月18日,呼市人防辦對秋實房地產公司作出呼人防征費字(001)號《呼和浩特市人民防空辦公室征收防空地下異地建設費決定書》,決定對秋實房地產公司的“秋實第一城”項目征收“防空地下室異地建設費”1724600元。秋實房地產公司對“秋實第一城”項目應建防空地下室5518平方米而未建無異議,對呼市人防辦作出征費決定的程序合法無異議。

 

3.裁判結果

內蒙古自治區呼和浩特市新城區人民法院于2010年1月19日作出(2009)新行初字第26號行政判決:維持呼市人防辦作出的呼人防征費字(001)號《呼和浩特市人民防空辦公室征收防空地下室異地建設費決定書》。宣判后,秋實房地產公司提起上訴。呼和浩特市中級人民法院于2010年4月20日作出(2010)呼行終字第16號行政判決:駁回上訴,維持原判。

 

4.律師解讀

法院生效裁判維持了人防辦費用征收決定。主要依據《人民防空法》第二十二條和《人民防空工程建設管理規定》第四十八條,并認為城市新建民用建筑,按照國家法律規定修建防空地下室是法定義務,必須履行。只有在法律法規規定不宜修建、不適修建的情況下經批準才可不修建,以繳納易地建設費的方式替代履行修建義務。該種替代履行所繳納的易地建設費,屬于行政事業性收費,經濟適用住房等保障性住房建設項目可依據相關規定減免。但即使是保障性住房項目,未經批準即拒不修建人防工程,而被主管部門征收的易地建設費屬于建設單位違反法定義務導致的法律責任或違法懲罰,不得減免。也即《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》第十六條條、《經濟適用住房管理辦法》第八條中關于免收各種行政事業性收費的調整對象從立法本意看,其指向對象應系合法建設行為所應負擔的相關成本。具言之:

 

4.1對《人民防空法》有關規定的理解

《人民防空法》第二十二條及《人民防空工程建設管理規定》第四十八條規定:“城市新建民用建筑,應當按照國家規定修建戰時可用于防空的地下室”,如果“因地質、地形等原因不宜修建的”,或者“規定應建面積小于民用建筑地面首層建筑面積的”的經人民防空主管部門批準可以不修建,“但必須按照應修建防空地下室面積所需造價繳納易地建設費,由人民防空主管部門就近易地修建”。由此可以看出,即便基于上述規定的原因可以不修建防空地下室,仍需滿足2項條件:一是要經項目所在地人民防空主管部門批準;二是按照應修未休人防地下室造價繳納易地建設費。

這種情形下繳納的易地建設費屬于行政事業性收費,主要理由如下:

4.1.1人防辦作為人民防空的政府主管部門所收取人防異地建設費用進入財政統一賬戶,并向建設單位出具行政事業性收費收據;

4.1.2《人民防空工程建設管理規定》第五十四條第二款規定:“建設單位繳納易地建設費后,人民防空主管部門應當向建設單位出具由財政部或者省、自治區、直轄市人民政府財政主管部門統一印制的行政事業性收費票據?!庇紗爍鈾得鰨漢戲梢圓恍藿ǚ攬盞叵率儀樾蝸陸贍傻囊椎亟ㄉ璺咽粲諦姓亂敵允輾?。

 

4.2關于保障性住房建設項目免收行政事業性收費的理解

《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》第十六條及《經濟適用住房管理辦法》第八條的立法本意應是政府通過提供政策優惠,降低保障性住房建設成本,鼓勵房地產開發商建設保障性住房項目,從而滿足低收入住房困難家庭的購房需求。因此,其免除的行政事業性收費,應當是指建設單位的合法建設行為所應繳納的行政事業收費。建設單位違反法定義務而應承擔的違法成本不應列為免除的對象。也就是說,建設單位的建設行為如果符合法律規定,本來應當繳納的行政事業性收費,可以根據保障性住房免收費用的優惠規定予以免除。但是,建設單位違法建設,由此而產生的法定義務或應承擔的法律責任在性質上不屬于行政事業性收費,不能免除。

 

4.3總結

本指導案例中,秋實房地產公司對依法應修建的防空地下室未修建,屬于不履行法定義務的違法行為,呼市人防辦決定對其收取的人防易地建設費是其違法不修建人防工程所應承擔的懲罰性責任,其性質不能等同于建設單位基于法律規定報批后不修建人防工程而繳納易地建設費,不能適用前述減免規定。 

 

 

 

法律依據:

《人民防空法》

第二十二條 城市新建民用建筑,按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室。

《人民防空工程建設管理規定》

第四十八條 按照規定應當修建防空地下室的民用建筑,因地質、地形等原因不宜修建的,或者規定應建面積小于民用建筑地面首層建筑面積的,經人民防空主管部門批準,可以不修建,但必須按照應修建防空地下室面積所需造價繳納易地建設費,由人民防空主管部門就近易地修建。

《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》

第十六條 廉租住房和經濟適用住房建設、棚戶區改造、舊住宅區整治一律免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。

《經濟適用住房管理辦法》

第八條 經濟適用住房建設項目免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。